У першому кварталі 2010 року всі вищі судові інстанції системи загальних судів, а також єдиний орган конституційної юрисдикції, надали суспільству своє бачення «правильного» розгляду земельних спорів: починаючи від ВГСУ з його рекомендаціями від 02.02.10 р. № 04-06/15 «Про практику застосування господарськими судами земельного законодавства» (далі - Рекомендації) та ВСУ з його постановою Пленуму від 19.03.10 р. № 2 (якою істотно змінено постанову від 16.04.04 р. № 7 «Про практику застосування судами земельного законодавства при розгляді цивільних справ») (далі - Постанова Пленуму ВСУ № 7), і закінчуючи КСУ з його рішенням від 01.04.10 р. № 10-рп/2010 за зверненням ВАСУ.
У цій статті ми розглянемо найцікавіші моменти, щодо яких вищі суди виклали свою (часто протилежну) думку, а також спробуємо спрогнозувати подальший розвиток практики.

Куди подаємо позов?

Основне питання, що турбує як юристів, які спорять щодо землі, так і учасників ринку землі, з часу прийняття Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАСУ): який суд - адміністративний чи господарський - має право розглядати спір, що виник у зв’язку з прийняттям органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування рішень, пов’язаних з розпорядженням земельними ділянками, якщо вони порушують права приватних осіб?

У своїх Рекомендаціях ВГСУ схиляється до погляду тих юристів, які зверталися з позовами про визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або місцевого самоврядування саме до господарського суду.

Якщо стисло, то ця позиція зводиться до такого: «…якщо в правовідносинах, пов’язаних з розпорядженням землею, вони діють як органи, за допомогою яких держава або місцева громада реалізують повноваження власника землі, то такий спір є цивільно-правовим і підсудний господарським судам». ВГСУ зробив також і додатковий висновок (п. 1.3 Рекомендацій): відносини з придбання та реалізації громадянами і юридичними особами прав на землю та цивільного обігу земельних ділянок ґрунтуються на рівності сторін і є цивільно-правовими, при цьому посилання позивача на порушення вимог Цивільного кодексу України (далі - ЦКУ) або Господарського кодексу України, як на правову підставу позовних вимог, також указують на приватноправовий характер спору. Аналогічно повинен розглядатися господарським судом і спір про оскарження рішення органу влади або місцевого самоврядування, на підставі якого виникають, змінюються або припиняються цивільні права та обо-в’язки на землю. І при цьому заявлення в межах спору про право на ділянку похідних вимог до відповідача як суб’єкта владних повноважень у жодному випадку не змінює господарську підвідомчість спору (докладніше про це - далі).

Менш категоричним видався ВСУ.

У новій редакції п. 2 Постанови Пленуму ВСУ № 7 зазначено, що ті майнові спори, сторонами в яких є юридичні особи, а також громадяни, які провадять підприємницьку діяльність без створення юридичної особи, розглядаються господарськими судами. Всі інші - у порядку цивільного судочинства, за винятком спорів щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності суб’єктів владних повноважень під час реалізації ними управлінських функцій у сфері земельних правовідносин, рішення яких згідно з п. 1, 3 ч. 1 ст. 17 КАСУ належить до компетенції адміністративних судів. Ось тільки, на жаль, так і не визначив ВСУ, в яких ситуаціях суб’єкт владних повноважень здійснює уп-равлінські функції у сфері земельних відносин: чи мають вони місце, наприклад, під час прийняття рі-шення про надання земельної ділянки, що порушує права третіх осіб, чи ні?

Одне добре – у п. 11 Постанови Пленуму № 7 ВСУ зазначив, що під час розгляду позовів власників земельних ділянок та землекористувачів (про усунення перешкод у користуванні ними тощо) суд має перевіряти законність рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування про передачу земельної ділянки іншій особі без вилучення (викупу) її у позивача в установленому порядку. І за наявності для цього підстав суд може приймати рішення про недійсність такого рішення. Отже, ВСУ не виключає можливості розгляду судом законності того чи іншого рішення суб’єкта владних повноважень у сфері земельних відносин, навіть якщо таке питання не ставиться позивачем безпосередньо. Із висновку ВСУ випливає, що суб’єктний склад учасників, так само як і формулювання позовних вимог, не впливають на можливість господарських та загальних судів розгля-нути в рамках спору і законність рішення суб’єкта владних повноважень.

Слід зазначити, ВСУ в своїх постановах у конкретних справах все ж таки точніший. Наприклад, у його постанові від 24.02.09 р. у справі № 21-1883во08 вказано, що «при вилученні земельної ділянки у одного землекористувача і при наданні її іншому ні Сільрада, ні Райдержадміністрація не були суб’єктами владних повноважень у тому значенні цього терміну, у якому його використано в п. 1 ч.1 ст. 17 КАС, а виступали рівноправними суб’єктами земельних відносин, дії яких були направлені на реалізацію права розпоряджатися землею».

Разом з тим рішення Конституційного Суду України (далі - КСУ) від 01.04.10 р. № 10-рп/2010 певним чином «перетасувало карти» у питанні підвідомчості земельних спорів з органами влади та місцевого самоврядування - за результатами розгляду конституційного подання Вищого адміністративного суду України (далі - ВАСУ) КСУ визначив, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать земельні спори фізичних і юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб’єктом владних повноважень, пов’язаних з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.

Важко сказати, чи стало (і чи стане) суб’єктам господарювання легше з появою цього рішення. З одного боку, начебто існує думка, що в адміністративному суді позивачу простіше розглянути спір (хоча це досить і досить умовно) з урахуванням принципів ст. 2 КАСУ і розподілу тягаря доведення. З іншого - КСУ мимоволі провів межу між «земельними» рішеннями місцевих рад та розпорядженнями державних адміністрацій, зазначивши, що спори щодо перших належать до компетенції адміністративних судів, а щодо двох просто промовчавши.

Звичайно, є підстави стверджувати, що КСУ це зробив виходячи з того, про що просив ВАСУ в своєму поданні. Проте, якщо дивитися збоку на те, як вищі суди останніми роками «тягнуть на себе ковдру» щодо права розглядати земельні спори, то рішення КСУ, схоже, і справді «соломонове» - хай господарські суди не жадують і розглядають спори за участю державних адміністрацій, віддавши адміністративним судам на розгляд спори за участю місцевих рад.

І в такій ситуації, коли суди «розійшлися по окопах», швидше за все, лише законодавець зможе врегулювати всю систему. Без внесення змін до законодавства суб’єктам господарювання знову ж таки доведеться експериментувати, подаючи позов до того суду, правила якого, на їх думку, більше відповідають їх інтересам.

Очевидно, що зараз, витративши всього лише 15 - 20 хвилин на пошук у Єдиному реєстрі судових рішень, можна навести приклади з практики вищих судів на обґрунтування права як адміністративного, так і господарського суду розглядати відповідний позов, і зрештою все переважно залежатиме від регіону або від настрою конкретного судді. При цьому саме формулювання рішення КСУ, до речі, абсолютно не виключає можливості господарського суду розглядати земельні спори...

У зв’язку з цим досить цінним для суб’єктів господарювання є 2 примірних переліки питань, спори за якими належать, на думку ВГСУ, до публічних (тобто непідвідомчих господарським судам), і до спорів про право, які можуть розглядати господарські суди. Можливо, вони сьогодні послужать орієнтирами для позивача (безумовно, не слід забувати, що в Постанові Пленуму ВСУ № 7 також є переліки відповідних спорів).

Що оскаржимо - «держакт та рішення» або «держакт чи рішення»?

Раніше досить проблематичним було оскарження рішень органу місцевого самоврядування (органу виконавчої влади), за яким частина ділянки, якою користувався позивач, переходила у власність або користування третіх осіб. Тут зацікавлені особи діяли, як кажуть, за принципом «хто на що здатний»: деякі приловчилися оскаржувати тільки рішення в адміністративному суді, хтось успішно вимагав визнати недійсним держакт у господарському суді, а деякі подавали обидва позови одночасно до господарського і адміністративного судів.

ВГСУ зі свого боку визначив (п. 2.3 Рекомендацій), що вимога про визнання державного акта про право власності на землю недійсним заявляється, частіше за все, як відновлення права з наслідками, передбаченими законодавством, а тому вирішення цього питання є похідним від встановлення права власності (права користування) спірною ділянкою. Отже, при визнанні недійсним рішення, розпорядження, угоди тощо, на підставі якого було видано акт, останній підлягає поверненню органу, що видав його, у зв’язку з чим визнання акта незаконним у судовому порядку не вимагається. Оцінка цих обставин повинна міститися не в резолютивній, а в мотивувальній частині рі-шення суду.

Іншими словами, на думку ВХСУ, для позивача досить звернення до господарського суду з позовом про визнання рішення органу місцевого самоврядування недійсним. Висновок про недійсність державного акта, виданого на підставі зазначеного рішення, і відповідні наслідки суд повинен зробити самостійно у мотивувальній частині рішення (звичайно ж, позивачу рекомендовано у своїх поясненнях суду нагадати про це).

Така позиція ВГСУ має далекоглядні наслідки, адже тепер за наявності порушеного права позивача на конкретну земельну ділянку відповідне рішення (а також виданий на його підставі держакт) може бути визнаний недійсним після закінчення будь-якого строку з моменту його прийняття згідно з п. 4 ч. 1 ст. 268 ЦКУ (оскільки позовна давність не поширюється на позови про визнання недійсним рішення компетентного органу, яким порушено право власності або інше речове право). ВГСУ в п. 3.3 Рекомендацій це також підтверджує.

Добре це чи погано - питання спірне. Принаймні слід зазначити, що навряд чи для суб’єкта гос-подарювання буде привід для радості після закінчення 3-5 чи більше років володіння дізнатися, що він може позбутися відповідної земельної ділянки, і при цьому лише через те, що відповідний орган зробив якесь формальне порушення при його наданні, вилучивши у іншої особи.

На жаль, ні ВСУ, ні КСУ з цього приводу поки що не висловилися.

Чи звертатися до суду з проханням зобов’язати місцеву раду передати ділянку?

Ще в 2003-2007 роках така схема активно використовувалася комерційними структурами (і, можливо, десь використовується і зараз), які не змогли порозумітися з депутатами місцевої ради або з головою райдержадміністрації. Також чимало суб’єктів господарювання намагалися «прискорити» розгляд їх заяв у зазначених органах.

Слід звернути увагу, що вищі суди і раніше намагалися врегулювати це питання (див., наприклад, постанову ВХСУ в справі № 3/519 від 04.06.08 р., від 26.12.07 р. у справі № 2-26/12516-2006, від 11.01.07 р. у справі № 2-20/11801-2006, постанову ВАСУ від 17.10.06 р. у справі № К-20700/06). Проте комплексно до цього питання ВГСУ вперше підійшов у п. 4 Оглядового листа від 30.11.07 р. № 01-8/918 «Про деякі питання практики вирішення спорів, пов’язаних з орендою земельних ділянок» (далі - Оглядовий лист), зазначивши, що укладення договору можливо лише на підставі окремого рішення відповідного органу державної влади або місцевого самоврядування.

Пізніше вже ВСУ в п. 14 листа від 29.10.08 р. № 19-3767/0/8-08 більш чітко вказав, що суди під час розгляду позовів про визнання неправомірною бездіяльності, яка виражається у нерозгляді заяви про надання земельної ділянки, можуть лише зобов’язати відповідний орган розглянути таку заяву, а не приймати рішення про надання ділянки у власність (оренду), оскільки це не входить до компетенції суду.

У Рекомендаціях ВГСУ (пп. 3.4.5) зазначено, що необхідною умовою укладення договору оренди ділянки, що знаходиться у державній (комунальній) власності, є рішення відповідного уповноваженого органу, і тому покладання зобов’язання у судовому порядку укласти такий договір за відсутності вказаного рішення є порушенням його виняткової компетенції, передба-ченої Конституцією України. Тому якщо позивач під час звернення до суду не надав доказів прийняття уповноваженим органом відповідного рішення про надання ділянки в оренду, то вимоги про покладання зобов’язання укласти договір оренди задоволенню не підлягають. Іншими словами, ВГСУ дав відповідь на запитання, яке турбувало багатьох суб’єктів господарювання, які опинилися у 2008 році у ситуації, коли рішення про надання ділянки рада прийняла, а потім з ініціативи КМУ було введено земельні конкурси, у зв’язку з чим місцева рада припинила роботу з укладення договору. Тепер можна сміливо зобов’язувати відповідну раду укласти договір, якщо рішення про її висновок було прийнято радою і до цього моменту не скасовано.

Можна, до речі, сказати, що теоретичне обґрунтування вищезгаданої позиції було викладено ВГСУ в п. 1 того ж Оглядового листа - рішення компетентного органу про надання земельної ділянки та відповідний договір оренди є взаємопов’язаними юридичними фактами. Іншими словами, волевиявлення компетентного органу фіксується у формі прийняття ним відповідного рішення і реалізується шляхом укладення договору (видачі держакта), а тому немож-ливе, наприклад, укладення договору оренди (купівлі-продажу) ділянки без прийняття уповноваженим органом рішення (аналогічно з визнанням недійсним його рішення про надання земельної ділянки у власність відповідний держакт автоматично втрачає чинність - див. докладніше вище).

Разом з тим і ВГСУ (пп. 3.4.3 Рекомендацій), і ВСУ (п. 7 Постанова Пленуму № 7) погоджуються в тому, що під час розгляду позовів до органів виконавчої влади або місцевого самоврядування у разі незгоди з їх рішеннями з питань у сфері земельних відносин, віднесених до їх компетенції (зокрема про відмову в наданні ділянки у власність або користування, про відмову в продажу ділянки, в наданні дозволу на складання проекту відведення тощо), суд за наявності підстав для задоволення позову (до яких, на нашу думку, може бути віднесено, наприклад, прийняття рішень уповноваженим органом без чіткої мотивації у порядку ст. 118 Земельного кодексу України, далі - ЗКУ) визнає рішення недійсним та зобов’язує вказаний орган залежно від характеру спору вчинити певні дії на захист порушеного права, що передбачені його компетенцією (чи не здійснювати їх або припинити), як того вимагає законодавство, або ж надає право позивачу вчинити певні дії для усунення порушень його права.

Так, суд може вирішити ці питання по суті, якщо це відповідає закону. Наприклад, визнати право на земельний пай, якщо райдержадміністрацією безпідставно відмовлено у видачі підтверджуючого документа (ч. 3 ст. 1 Закону України «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)»). Або вирішити питання про надання земельної ділянки у власність або користування для створення фермерського господарства, якщо компетентний орган відмовив у цьому або, незважаючи на рішення суду, що зобов’язує його розглянути заяву з цього приводу, не розглядає її за наявності необхідних документів (ч. 4 ст. 7 Закону України «Про фермерське господарство»). В інших випадках суд не може вирішувати питання, віднесені до компетенції зазначених органів, зокрема, про передачу земельних ділянок в оренду, в користування, про укладення або відновлення договорів оренди земельних ділянок, зміну цільового призначення тощо.

Іншими словами, якщо законом прямо передбачене право суду врегулювати відносини сторін, що пов’язані із землею, то просити суд про це можна (а в деяких випадках навіть потрібно).

Разом з тим щодо суперфіцію, який став останнім часом популярнішим, аніж оренда, ВГСУ зроблено більш серйозний висновок (п.3.6.2, 3.6.3 Роз’яснень) - не передбачено законом можливості встановлення суперфіцію на підставі рішення суду, а так само визнання договору суперфіцію укладеним у редакції позивача, оскільки це обмежує права власника ділянки. Аналогічно законодавством не передбачено і зобов’язання власника ділянки неодмінно укладати такий договір на вимогу особи, що має намір будувати. Іншими словами, ВГСУ фактично «прикрив» ще одну лазівку, яку намагалися використовувати багато комерсантів під час вирішення земельних питань.

Крім того, ВСУ поставив крапку у використанні ще однієї схеми, яка нібито дозволяла «обдурити» мораторій на відчуження земельних ділянок сільськогосподарського призначення. У новій редакції пп. «є» п. 18 Постанови Пленуму ВСУ № 7 передбачено, що не може здійснюватися перехід права власності на підставі судових рішень (шляхом визнання права власності на відчужену земельну ділянку або визнання дійсним договору щодо його відчуження, звернення стягнення на земельну ділянку в рахунок зобов’язань власника земельної ділянки або передачі його у власність кредитору з цих підстав, видачу виконавчого документа за аналогічним рішенням третейського суду тощо) на земельні ділянки, щодо яких встановлено заборону на продаж або відчуження іншим способом. До таких належать ділянки: сільськогосподарського призначення державної та комунальної власності, крім вилучення (викупу) їх для суспільних потреб, відчуження та зміни цільового призначення земельних ділянок, що знаходяться у власності громадян і юридичних осіб для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, земельних ділянок, виділених у натурі (на місцевості) власникам земельних часток (паїв) для ведення особистого селянського господарства, а також земельних паїв, крім передання їх у спадщину, обміну земельної ділянки на іншу земельну ділянку згідно із законом (без доплат) та вилучення (викупу) для суспільних потреб (п. 15 розділу X «Перехідні положення» ЗКУ).

(Закінчення у наступному номері)

Олексій РОГАЧОВ
Юрист
ТОВ «Юридична фірма «ЮСТ Україна»